任何管制都是有成本的，审批尤为如此。
参见张文显、卢学英：《法律职业共同体引论》，载《法制与社会发展》2002年第6期。从上述规定来看，各地对惩戒委员会的审议范围认识模糊，明显缺乏有限审议意识。
（二）微观视角：检察官惩戒委员会制度与国家监察体制如何衔接 1.惩戒调查主体性质转换，是否还将调查结论和材料提交检察官惩戒委员会审议？根据高检《司法责任制的若干意见》第42、43条的规定，人民检察院纪检监察机构是检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的调查主体。同时，由于绝大部分检察官都有党员身份，一旦违反党纪，根据党管干部的原则，按照党员干部分级管理规定，也要接受党的纪律检查部门在检察机关派驻机构的调查，由检察机关党委作出处分决定。但审议讨论是从专业角度解决事实认定问题，是极具个性化和专业性的过程，需要熟悉司法业务，发表专业性意见，并非代表单位进行简单表态。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生，一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。（三）审议范围的有限性。
由上述规定可见，惩戒委员会设在省、自治区、直辖市，与当事检察官所属的人民检察院分享检察官的司法责任追究权。在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响。较之于禁止规则抵触，禁止原则抵触要求准确理解和把握上位法的立法精神、目的、宗旨、原则等，法院在适用中不免谨慎和保守。
章剑生：论行政诉讼中规范性文件的合法性审查，《福建行政学院学报》2016年第3期，第13页等。但在多数案件中，法院选择了对行政规范性文件进行全面审查、综合评价。在沈俊与杭州市文化广电新闻出版局、杭州市人民政府行政复议案中，原告因未被认定为非遗代表性传承人，以《关于申报第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人的通知》(杭文广新发〔2015〕10号)限制申报名额(每个项目推荐不超过2名)没有法律依据为由，诉请附带审查10号文。为充实附带审查技术，学界尝试从行政规范性文件的审查要件和审查强度着手构建统一的审查标准。
[47]究其原因，法院系统长期以来的政策实施型制度逻辑和审判权行政化的路径依赖在《行政诉讼法》修订后的调整尚需时日。同样是在上位法规则缺位的情况下，法院借助《宪法》人权保障原则和《社会保险法》基本生活保障原则，以《关于对患有重大疾病人员住院费用进行年终困难补助的实施意见》(台政发〔2013〕4号)和《关于新型农村合作医疗实行镇级住院医疗补助的实施意见》(台政发〔2013〕5号)将签订拆迁补偿协议作为获得困难补助和医疗补助前提条件，与其自身制定目的相悖为由，认定涉案行政规范性文件的相关条文违法。
1.行政机关与非行政机关联合制定规范性文件的可审查性 规范性文件能被冠以行政二字乃是行政主体在法定权限内行使职权的结果。[35]参见陈坤：概念涵摄与规则适用：一个概念与逻辑的分析，《法制与社会发展》2017年第5期，第154页。[32] 如果行政规范性文件未包含有效规则，不具备形成公法上利害关系的能力，不能成为行政机关的行为依据。规范内容要件则要求行政规范性文件既不得与上位法规则抵触，亦不得违反宪法、法律等上位法的基本精神和原则。
因为对象的非特定性才决定了有关法律的可反复适用性。(一)具体—抽象框架下行政规范性文件的判明 作为我国行政行为的经典分类，具体—抽象的二元划分经由立法程序完成从法学概念到法律概念的蜕变，与行政诉讼受案范围挂钩而具备了颇强的实践意义。这种情况多见于行政机关以复数行政规范性文件主张其行政决定合法。一方面，程序要件的审查效果及于行政规范性文件整体而非特定条款，程序违法也必将导致合法性整体丧失。
在刘兴修与汉源县公安局治安行政处罚案中，原告因多次非正常上访被公安机关行政拘留，遂起诉并请求审查《关于依法处理违法上访行为的意见》(川公发〔2010〕126号)。其核心理由即在于作为行政规范性文件的1号文越权规定《立法法》8条划定的对非国有财产征收只能制定法律的保留事项。
行政机关以涵摄和效果选择为内容的适法行为存在于文书载明、思维和过程三个层面。[67]参见湖南省长沙市望城区人民法院(2015)望行初字第00060号行政判决书。
[8]明显的例子是法院在处理针对一般处分提起的附带审查请求时，不再纠缠于反复适用性而直接基于对象是否特定得出具体抑或抽象的结论。[16]如张红秀案中涉及的《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》(武公〔2014〕63号)系由武汉市中级人民法院、武汉市检察院与武汉市公安局联合行文。法院得超越具体条款的规定，依据宪法、法律确立的基本原则，检视行政规范性文件对上位法的细化、阐释等是否背离上位法的立法宗旨、精神和目的。[3]或沿着判例研究的路径，尝试从最高法院公报案例等既有实践中提炼抽象的裁判规则，形塑行政规范性文件的合法性要件。能够为行政决定所依据的规范性文件首先应当包含具备有效性的规则，亦即有拘束力之行为要求，或有拘束力之判断标准，[26]因而能够为外部相对人创设、变更或消灭公法上的权利义务关系。反对意见可见杨士林：试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度，《法学论坛》2015年第5期，第49页。
[38]公安机关虽将126号文提交法院，但同时强调该文只是行政处罚的参考意见，不是办案法律依据，[39]言外之意是否定行政决定与规范性文件间的关联性。[64]杨士林：试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度，《法学论坛》2015年第5期，第49页。
[14]但前述定义无法解释我国客观存在的行政机关与非行政机关联合行文的现象。附带审查如何从过去部分法院的自发行动转变为各级法院有章可循的规范动作成为行政法学界和实务界高度关注的议题。
[14]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社2011年版，第176页。在白金镖与中华人民共和国司法部政府信息公开案中，《保守国家秘密法》5条有关国家保密行政管理部门主管全国的保密工作，县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作和第6条第2款有关中央国家机关在其职权范围内，管理或者指导本系统的保密工作的规定，被法院视为赋予司法部和国家保密局共同确定保密事项的权限，进而得出《国家司法考试保密工作规定》将应试人员考试成绩等设为须经批准公开的工作秘密事项不违反上位法的审查结论。
这使得法院对行政规范性文件程序合法性的评价颇为审慎。这种情况表现为行政规范性文件违背《立法法》确立的法律优位原则，与上位法竞争对特定事项的拘束效力。其理由在于控制性详细规划制约县级以上人民政府出让每一块特定、具体土地，对行政相对人而言，控制性详细规划显然会影响到涉及特定土地的行政许可等具体权益，控制性详细规划调整的是特定、具体的空间对象，进而在一定程度上对特定行政相对人产生影响，[11]亦即《五桂山龙石片区控规》构成规定物之法律地位的对物一般处分。[18]在方光生案、刘兴修案中，法院以规范性文件不构成行政机关行为依据为由拒绝审查而非制定主体不适格。
[59]参见福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初6号行政判决书。行政机关既可能向法院事无巨细地提供一揽子规范性文件，试图传递争讼行为合法性无懈可击的讯号，也可能否认适用特定文件，甚至有意无意遗漏某些事实上指引其行事的行政规范性文件。
在《土地管理法》《土地管理法实施条例》《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》等上位法均未就出嫁女性补偿安置问题作出明确规定的情况下，法院实际凭借《宪法》和《妇女权益保障法》等确立的性别平等原则认定《实施细则》第19条构成基于性别的歧视，进而否定其合法性。[1]参见余凌云：论行政诉讼法的修改，《清华法学》2014年第3期，第11页。
进言之，何种情况下得认定行政机关依据了规范性文件作出行政决定？如果说过分拓展依据的外延将会破坏司法权和行政权之间的平衡，那么对关联性的狭隘理解则有架空附带审查乃至其名存实亡之虞。其中凸显的行政权与司法权关系问题也有待深入研究。
[58]参见北京市海淀区人民法院(2015)海行初字第1519号行政判决书。但实践中法院以何种方式提出处理建议以及制定机关是否接受并作出处理几乎无法查证和监督。马得华：我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题，《政治与法律》2017年第8期等。(三)规范内容要件 最高人民法院2004年《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》奠定了内容要件的审查雏形。
[37]参见柳砚涛：认真对待行政行为适用法律瑕疵——基于当下我国行政判决的实证考察，《政治与法律》2016年第2期，第89页。[19]在附带审查中回避国务院制定规范性文件是立法机关课予司法权尊让国家最高行政权力的义务，也是对现阶段司法权在国家权力架构中现实位序的妥协。
刘兴修与汉源县公安局治安行政处罚案涉及的《关于依法处理违法上访行为的意见》(川公发〔2010〕126号)系由四川省高级法院、四川省检察院、四川省公安厅与四川省司法厅联合行文。这些原因导致本该作为行政规范性文件合法性重要评价尺度的程序要件无法被带入附带审查实践。
为了推动附带审查尽快落地，学界或遵循理论建构的思路，推演行政规范性文件司法审查的应有之意。[12]参见陈磊：规范性文件附带审查之实务问题探析，《山东审判》2015年第4期，第22页。
